بررسی تطبیقی و موضوعی بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران( 2 )
دوم . اصل بازنگري
يكي از موضوعات مورد بازنگري «اصل بازنگري » است كه در فصل چهارم الحاقي (اصل 177 ) قانون اساسي تحت عنوان «بازنگري در قانون اساسي» پيش بيني شده است . به بررسي مراتب اين اصل مي پردازيم:
الف . تشخيص ضرورت بازنگري
زمامداران كشور هر يك اجراي قسمتي از اصول قانون اساسي را بر عهده دارند و هم آنان به هنگام اجراء علي الاوصول قادر به كشف نقاط قوت و ضعف آن هستند و نيز به لحاظ مباشرت دراجراي امور قادر به تشخيص كاستيها و نيازها خواهند بود. تعداد مراكز قدرت زمامداري و تفكيك قواي ثلاثه به گونه اي است كه ضرورت تشخيص را به مقامات متعددي مرتبط مي سازد. اما در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مقام رهبري ولايت و اشراف بر كل نهادهاي سياسي و اداري و قضايي جامعه را بر عهده دارد.
و از طريق همين اشراف است كه وي با وقوف به مراتب كاستي و جمع آوري دلايل لازم، مبادرت به امر بازنگري مي نمايد در صدر اصل يكصد و هفتاد و هفتم آمده است:
«مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام طي حكمي خطاب به رئيس جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي … پيشنهاد مي نمايد»
در مقررات مذكور ، علاوه بر آنكه تشخيص بازنگري بر عهده رهبري گذاشته شده است، مجمع تشخيص مصلحت نظام را كه اصولاً مركب از سران قواي ثلاثه و مقامات عاليه كشورند در مقام مشورت موثر قرار داده است.
ب . تركيب شوراي بازنگري
اصل 177 تركيب شوراي بازنگري را بدين شرح بيان نموده است:
1 . اعضاي شوراي نگهبان ،
2 . روساي قواي سه گانه،
3 . اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام،
4 . پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري،
5 . ده نفر به انتخاب مقام رهبري،
6 . سه نفر از هيات وزيران ،
7 . سه نفر از قوه قضاييه ،
8 . ده نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي،
9 . سه نفر از دانشگاهيان،
بطوريكه ملاحظه ميشود، اعضاي شوراي بازنگري ، مسئوليت نمايندگي اكثريت نهادهاي كليدي كشور را بر عهده دارند ، و بدين ترتيب ، تركيب شورا به لحاظ فني و تخصصي مناسب به نظر مي رسد . شورايي كه مسئول بازنگري و تدوين اصول قانون اساسي است ، در واقع ابتكار تعيين محتواي قانون را بر عهده دارد به عبارت بهتر، «قوه موسس»همين شوراست .
در رژيمهايي كه مبتني بر دموكراسي و حاكميت ملي است قوه موسس معمولاً منتخب مردم است و مردم به وسيله نمايندگان اعمال قدرت نمايندگان در واقع منعكس كننده افكار نيروهاي مختلف سياسي و اجتماعي هستند .
در تركيب شوراي بازنگري مذكور بيشترين اعضا از بين مقامات و مسئولان اند اما از سوي ديگر ، ده نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي و پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري كه از طريق انتخابات عمومي تعيين مي شوند به نمايندگي از سوي مجلس شورا و خبرگان در شوراي ياد شده حضور دارند، و بدين ترتيب ،
مي توان گفت كه نمايندگي مردم در امر تدوين اصول بازنگري نسبتاً محسوس است.
ج . تصويب بازنگري
در جوامع دموكراتيك ، قوانيني واجد ارزش است كه راي و نظر مردم به طور موثر بر آن داير باشد مراجعه به آراء عمومي عالي ترين درجه مداخله مردم به شمار مي رود كه با اكثريت آراء خود به قانون اساسي رسميت و اعتبار مي بخشد در اين خصوص ذيل اصل 187 قانون اساسي مقرر مي دارد:
«مصوبات شورا پس از تاييد و امضاي مقام رهبري بايد از طريق مراجعه به آراء عمومي به تصويب اكثريت مطلق شركت كنندگان در همه پرسي برسد»
لازم به تذكر است كه شوراي نگهبان نظارت بر همه پرسي را به عهده دارد(اصل 99 ) همچنين رئيس جمهور موظف است نتيجه همه پرسي را امضاء نمايد و آن را براي اجرا در اختيار مسئولان قرار دهد (اصل 123)
د . محدوديت هاي بازنگري
قانون اساسي محتوي اصول گوناگون با دلايل گوناگون است:
قسمتي از اصول مربوط به شيوه اداره كشور و ايجاد نظم و ترتيب در اركان امور جامعه، و قسمتي ديگر بيان كننده ريشه ها و جلوه هاي اصلي نظام است. جامعه از يك سو نظام سياسي و ارزشهاي آن را مورد تاييد قرار مي دهد و از سوي ديگر اصول ديگر را براي حسن اجراي امور تصويب مي نمايد.
هرگاه جامعه اين ضرورت را احساس كند كه بعضي از اصول بايد تغيير يابد اقدامات اين ضرورت لازم براي بازنگري صورت مي پذيرد اما در خصوص اصول تعيين كننده نظام و ارزشها اساسي آن ، حتي از طريق بازنگري، اين تغيير امكان پذير نيست ، زيرا وفاداري نسبت به نظام را مخدوش مي سازد. مثلاً جامعه اي كه با خود عهد كرده است نظام سلطنتي را طرد كند و به جاي آن نظام جمهوري را برگزيند، وفاداري به نظام ايجاب مي كند كه براي هميشه نظام جمهوري را تغيير ناپذير بداند . در اين خصوص ذيل اصل 187 محدوديت هايي بدين شرح را پيش بيني نموده است :
«محتوي اصول ، مربوط به اسلامي بودن نظام و ابتناي كليه قوانين و مقررات براساس موازين اسلامي و پايه هاي ايماني و اهداف جمهوري اسلامي ايران و جمهوري بودن حكومت و ولايت امر و امامت است و نيز اداره امور كشور به اتكاي آراء عمومي و دين و مذهب رسمي ايران تغيير ناپذير است»
در اينجا نكته قابل تذكر اين است كه اصول مربوط به «حقوق ملت» نيز به عنوان يكي از اركان نظام و از جمله اصول ارزشي به شمار مي رود. حق اين مي بود كه اين اصول در زمرة موارد «تغيير ناپذير» قرار گرفت.
بررسي و تحليل اهم مصوبات شوراي بازنگري 1368
شوراي بازنگري منصوب از سوي مقام رهبري انقلاب طي چهل يك جلسه خود اصلاحات ، تغييرات و جابجايي را در چهل و هشت اصل مدون به عمل آورد . در اين شورا اولاً وظايف و اختيارات رهبري را به طور قابل توجهي افزايش يافت ، ثانياًدر سيستم مديريت قواي مجريه و قضاييه و همچنين صدا و سيما تغييرات كلي واساسي صورت گرفت ، ثالثاً نام « مجلس شوراي ملي » به «مجلس شوراي اسلامي » تغيير يافت و رابعاً دو نهاد مهم مجمع تشخيص مصلحت نظام شوراي امنيت ملي كه نقشي بسيار تعيين كننده در امور كشور دارند تاسيس شدند و سرانجام اينكه راه تجديد نظر در قانون اساسي تعيين گرديد. اهم موارد مذكور را ذيلاً بررسي مي نماييم.
بخش اول
تغييرات مربوط به رهبري
تغييرات مهم در اين خصوص تعديل توقع شرايط احراز رهبري از يك سوء و توسعه اختيارات وي از سوي ديگر است.
بند اول :
تغيير شرايط رهبري
اصول پنجم و 109 به ذكر شرايط رهبري پرداخته بود كه در بازنگري در آن تغييراتي بدين شرح به عمل آمد:
اول . در صلاحيت علمي رهبر
در اصول 107 و 109 قانون اساسي 1358 «مرجعيت » يكي از شرايط بارز و برجسته و لازم براي رهبري به شمار مي رفت . در اصول اصلاحي مذكور اين شرط حذف و به جاي آن مقرر گرديد:
«خبرگان درباره همه فقهاي واجد شرايط مذكور در اصل پنجم و 109 بررسي و مشورت مي كنند . هرگاه يكي از آنان را اعلم به احكام و موضوعات فقهي يا مسائل سياسي و اجتماعي يا داراي مقبوليت عامه يا واجد برجستگي خاص در يكي از صفات مذكور در اصل 109 تشخيص دهند او را به رهبري انتخاب ميكنند، و در غير اين صورت يكي از آنان را به عنوان رهبر انتخابي و معرفي مينمايند…»
دوم . در انتخاب و پذيرش رهبر
در اصل پنجم سابق پيش بيني شده بود كه :
«در زمان غيبت حضرت ولي عصر تعالي فرجه ، درجمهوري اسلامي ايران ولايت امر و امامت امت بر عهده فقيه عادل و بالتقوا و آگاه به زمان ، شجاع ، مدير و مدبر است كه اكثريت مردم او را به رهبري شناخته و پذيرفته باشند ودر صورتي كه هيچ فقيهي داراي چنين اكثريتي نباشد، رهبر يا شوراي رهبري مركب از فقهاي واجد شرايط بالا طبق اصل 107 عهده دار آن مي گردد »
در اصل 107 نيز ضمن پيش بيني پذيرش مردمي رهبر اعلام شده بود:
«در غير اين صورت ، خبرگان منتخب مردم… هرگاه يك مرجع را داراي برجستگيهاي خاص در رهبري بيابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفي مي نمايند…»
بطوريكه ملاحظه ميشود، دراصول مذكور طريق پذيرش مردمي حذف و تنها طريق انتخاب به وسيله خبرگان مقرر گرديد. علت آن ظاهراً روشن به نظر مي رسد، زيرا پذيرش مردمي رهبري فقط در حالت فوق العاده تغيير اوضاع و احوال سياسي و انقلاب واقعيت پيدا مي كند ، و مردم اصولاًرهبر انقلاب را به رهبري كشور بر
مي گزينند، همچنانچه در مورد امام خميني چنين شده است.
سوم . در رهبري واحد
در اصول پنجم و يك صد و نهم سابق اشاره به «رهبر » و «شوراي رهبري » شده بود و ذيل اصل 109 مقرر مي داشت:
«هرگاه يك مرجع را داراي برجستگي خاص براي رهبري بيابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفي مي نمايند، و گرنه سه يا پنج مرجع واجد شرايط رهبري را به عنوان اعضاي شوراي رهبري تعيين و به مردم معرفي مي كنند…»
اصل يك صد و هفتم اصلاحي قانون اساسي در بين فقهاي واجد شرايط ، اولويت را به فقيه داراي اعلميت يا مقبوليت و يا برجستگي خاص در يكي از صفات مذكور در اصل ي109 (صلاحيت علمي ، عدالت و تقوا و بينش صحيح ) داده و اضافه نموده است كه :«در غير اين صورت، {خبرگان} يكي از آنان را به عنوان رهبر و معرفي مي نمايند» بدين ترتيب موضوع «شوراي رهبري» منتفي است.
چهارم . در فقدان رهبري
اصل 111 سابق مجلس خبرگان تعيين رهبري را در اين امر صالح دانسته بود كه : «هرگاه رهبر يا يكي از اعضاي شوراي رهبري از انجام وظايف قانوني رهبري ناتوان شود يا فاقد شرايط مذكور گردد…» وي را از مقام رهبري بركنار نمايد . اصل مذكور ضمن تاييد مندرجات سابق با اضافاتي مورد بازنگري قرار گرفته است:
الف . وظيفه خبرگان
در اصل جديد فرضهاي مختلف پايان رهبري بيان شده و مقرر گرديده است كه:«…در صورت يا كناره گيري يا عزل رهبر، خبرگان موظف اند در اسرع وقت نسبت به تعيين و معرفي رهبر جديد اقدام نمايند…» بدين ترتيب خلاء ناشي از فقدان رهبري، به هر دليل ، رفع گرديده است.
ب . شوراي موقت رهبري
چون مقام رهبري رياست عاليه كشور را از جميع جهات بر عهده دارد فقدان وي بدون وجود جانشين ممكن است مساله آفرين باشد. از سوي ديگر ، تعيين جانشين احتمالاً ممكن است نياز به بررسي خردمندانه و صرف وقت داشته باشد . چون وظايف رهبري تعطيل بردار نيست ، بنابراين لازم است كه در مدت تعيين رهبري، فرد يا افرادي وظايف وي را بر عهده داشته باشند. اين موضوع كه در اصل سابق وجود نداشت ، اكنون در قسمتي از اصل يكصد و يازدهم مقرر مي دارد:
«تا هنگامي معرفي رهبر شورايي مركب از رئيس جمهور ، رئيس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام همه وظايف رهبري را به طور موقت بر عهده مي گيرد و چنانچه در اين مدت يكي از آنان به هر دليل نتواند انجام وظيفه بنمايد فرد ديگري به انتخاب مجمع ، با حفظ اكثريت فقها ، در شورا به جاي وي منصوب ميگردد.»
اصل مذكور براي انجام وظايف رهبري توسط شورا قائل به تفكيك شده است :
1 . اين شورا در خصوص وظايف بندهاي 1 (تعيين سياستهاي كلي نظام ) و 3 (فرمان همه پرسي ) و 5 (اعلان جنگ و صلح و بسيج نيروها ) و 10 ( عزل رئيس جمهور) و قسمتهاي «د» و «هـ»و «و»بند 6 اصل يكصد و دهم (نصب و عزل رئيس ستاد مشترك و فرماندهان عالي نيروهاي نظامي و انتظامي )پس از تصويب سه چهارم اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام مي كند.
2 . در ساير موارد شوراي مذكور بدون كسب نظر مجمع تشخيص مصلحت وظايف رهبري را به عهده مي گيرد.
بطوريكه ملاحظه ميشود، شورا براي انجام بعضي از وظايف مهم رهبري ناگزير از كسب تكليف از مجمع تشخيص مصلحت نظام است و در اين موارد ، قدرت محدود دارد. از سوي ديگر، اگر همين شورا بخواهد در ايفاي وظايف و اختيارات مقام رهبري(اصل 112 ) اعضاي مجمع تشخيص مصلحت را جديداً انتخاب كند و يا تغيير دهد، قانون اساسي در اين خصوص محدوديتي براي شورا قائل نشده است. حال اين سوال مطرح ميشود كه آيا شوراي ياد شده در مقام اجرا به انجام وظايف خاصه مذكور ، مي تواند اعضاي مخالف مجمع تشخيص مصلحت نظام دهد يا خير؟
در اصل مذكور به ناتواني موقت رهبري نيز اشاره شده و مقرر گرديده است :
«هرگاه رهبر بر اثر بيماري يا حادثه ديگري موقتاً از انجام وظايف رهبري ناتوان شود، در اين مدت ، شوراي مذكور در اين اصل (اصل 111) وظايف او را عهده دار خواهد بود.»
بند دوم :
افزايش اختيارات رهبري
اصل 110 سابق وظايف و اختيارات مقام رهبري را در شش مورد خلاصه نموده بود. اين اصل، بجز امور فرماندهي كل نيروهاي مسلح، به تعدادي نصب و عزل موردي و موسمي مقامات عالي و عفو و تخفيف مجازاتها خلاصه شده بود. اما رهبر فقيد انقلاب عملاً از اختيارات وسيعي برخوردار بود. اين توسعه اختيارات در بازنگري قانون اساسي مورد توجه قرار گرفته است كه آن را بررسي مي كنيم:
اول . در سياست هاي كلي نظام
سياستگذاري در امركشور داري عبارت از تعيين، تدوين و ارائه ضوابط و موازيني است كه در آن مقتضيات كلي دولت اعمال و مصالح جمعي ملت تامين شود. منظور از سياست كلي دولت در درجه اول تثبيت حاكميت، استقرار نظم و حفظ حدود و ثغور استقلال كشور و منظور از مصالح جمعي ملت بكارگيري سياستهاي متنوع اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي ، صنعتي، خدماتي ، كشاورزي، بهداشتي و غيره است تا در آن خواسته هاي مردم برآورده شود.
سياست گذاري از امور مديريت سياسي به شمار مي رود كه متكي به اصول مهم برنامه ريزي، سازماندهي، نظارت و كنترل است. در اداره امور كشور خطوطي كلي سياسي معرف نظام سياسي و معمولاً پيش بيني شده در قوانين اساسي است :
«قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مبين نهادهاي فرهنگي، اجتماعي ، سياسي و اقتصادي جامعه ايران و براساس اصول و ضوابط اسلامي است.»
در اين قانون، خطوط كلي سياسي در وجوه و ابعاد مختلف پيش بيني شده است: محورهاي سياست عملي (اصل 3 ) سياست اقتصادي (فصل چهارم ) آزادي و استقلال (اصل9 ) ، سياست خارجي (فصل 10) و نظاير آ“ از جمله مواردي است كه چهارچوب كارزمامداران را مشخص نموده است.
از سوي ديگر، دولت در جريان اجرا ناگزير از تدوين سياست هاي عملي متنوع و متناسب با زمان و مكان است. در سيستم تفكيك قوا، تدوين سياست ها ز طريق طرحها و لوايح (اصل 74 ( با تصويب مجلس شوراي اسلامي (اصل 71) و اجراي آنها به وسيله دستگاههاي اجرايي كشور است (اصل 60) تعيين و اجراي سياست (سياستگذاري و سياستگذاري)متكي به سلسه تلاشهايي است كه تنها با مشاركت و مساعي هماهنگي اركان زمامداري و اجرا در مجموعه حاكميت امكان پذير خواهد بود و بنابراين ، نمي توان آن را در عهده يك فرد يا مقام هرچند عالي تصور نمود.
در نهايت ، قواي عاليه و نهادهاي سياسي كشور زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت (رهبري ) اصل (اصل 57)كه بر طبق اصول قانون اساسي اعمال مي گردد. آنچه كه اصل 110 اصلاحي قانون اساسي جديداً در خصوص سياست هاي كلي نظام در عهده مقام رهبري دانسته بدين شرح است :
«1 . تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام.
2 . نظارت بر حسن اجراي سياست هاي كلي نظام…»
با توجه به آنچه كه فوقاً اشاره شده ديديم كه خطوط كلي سياست در قانون اساسي مقرر گرديده و سياست هاي عملي بر عهده مجموعه موثر اركان دولت است . حال بايد ديد كه منظور از تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران (مذكور در بند 1 اصل 110 )چيست كه مقام رهبري نسبت به آن راساً و بدون مشاركت دادن قواي سه گانه كشور، پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت، اتخاذ تصميم مينمايد.
در اين خصوص قرينه روشني وجود ندارد تا حدود و ثغور امر مذكور را به راحتي تشخيص دهم . پس ناگزيريم با بهره گيري از ساير اصول قانون اساسي به بررسي مطلب بپردازيم . در اينجا سه فرض را مي توان بيان داشت:
فرض دوم ، مربوط به ولايت و اشراف مقام رهبري بر قواي سه گانه اصل (اصل 57) در اين مورد ـ همانگونه كه قبلاً اشاره شدـ تعيين و اجراي سياست متكي به سلسله تلاشهاي و مساعي هماهنگ اركان و عواملي است كه زير نظر مقام رهبري دارند. اين امر مستلزم تشخيص مسائل و مشكلات ، پيدا كردن طرق مختلف، بررسي و تجزيه و تحليل نتايج هريك از طرق و انتخاب طريقه اي است كه بايد پيروي شود. قانون اساسي وظايف هر كدام را در تدوين و تضمين و اجرا آنچنان مشخص كرده است كه اعراض از آن ممكن نيست، به ترتيبي كه دخالت و تصرف مقام رهبري به عنوان عالي ترين مدير سياسي در هر يك از شقوق ، موجب آشفتگي نظام ميشود و هر يك از اركان نظام، بنابه مورد دخالت و تصرف، از سوي آن مقام عالي (رهبري) در موقعيت متزلزلي قرار مي گيرند. بنابراين به نظر مي رسد كه در اين فرض صلاحيت مقام رهبري در مقام ولايت از باب كنترلي باشد كه قانون اساسي مقرر داشته است.
فرض دوم ، مربوط به مواردي است كه قانون اساسي از اصل 110 نظير فرماندهي كل نيروهاي مسلح (بند 4 )اعلان جنگ و صلح و بسيج نيروها (بند 5 ) حل معضلات نظام (بند 8 ) فرمان، همه پرسي (بند 3 ) و اصل 176 (در تاييد مصوبات شوراي امنيت ) و اصل 177 (در اتخاذ تصميم اين موارد كلاً و هر كدام نيازمند تعيين سياست هاي روشن و مفصلي است كه چندان به دور از «سياستهاي كلي نظام» به نظر مي رسد البته بعضي از موارد مذكور بدون هماهنگي با ساير دستگاهها و اركان قواي ثلاثه نمي توان به تعيين سياست مطلوبي دست يافت.
فرض سوم، در خصوص احتمال مستحدثات و مواردي است كه در مندرجات قانون اساسي نيست، و با وجود مقام رهبري، اين موارد در عهدة قواي سه گانه قرار نمي گيرد. در اين صورت ممكن است مقام رهبري از باب رياست كشور، ابتكار جهتگيري سياسي خاصي را داشته باشد، نظير ابتكارهايي كه روساي كشورها در موضعگيريهاي بين المللي و يا سياست داخلي به خرج ميدهند. در حقوق اساسي احكام و فرامين رياست كشور به عنوان يكي از منافع حقوق اساسي بيان ميشود، اما اين فرامين نبايد با اصول قوانين اساسي و عادي مغايرت داشته باشد. از سوي ديگر ، ناگفته نماند كه تعيين سياست ها بدون در نظر گرفتن قابليت هاي كشور وبدون مشاورت و هماهنگي و همكاري ساير عوامل زمامداري و اجرايي ميسر نخواهد بود. به هر حال اين فرض را بپذيريم مقام رهبري در تعيين سياست كلي نظام با مشورت مجمع تشخص مصلحت(كه اصولاً متشكل از مقامات و مسئولان مهم كشور است )اتخاذ تصميم مي نمايد.
با وجود مراتب ياد شده ، استنباط از اصل مذكور (تعيين و نظارت بر سياستهاي كلي ، نظام موضوع بندهاي 1 و 2 اصل 110 ) فعلاً امري نظري است، به هر صورت تجربيات و اوضاع و احوال آتي كشور جايگاه دقيق اين اصل را مشخص خواهد كرد.
دوم : فرمان همه پرسي
همه پرسي يا مراجعه مستقيم به آراء عمومي در سه صورت متصور است :
1 . همه پرسي اساسي، كه براي تجديد نظر در قانون اساسي صورت مي گيرد.
2 . همه پرسي سياسي، وقتي است كه رئيس كشور براي اتخاذ تصميمات سياسي فوق العاده با مراجعه به اكثريت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب ميكند.
3 . همه پرسي تقنيني ، وقتي است كه مجلس شوراي ملي در مسائل مهم قصد وضع قانون دارد ، كه در اين صورت براي حصول اطمينان از چگونگي بازتاب مردم اصل موضوع را به آراء عمومي مي گذارد.
قانون اساسي 1358، در اصول 6 ، 59، 99 ، 123، 131 اشاره به همه پرسي نمود بود. به موجب اصل 59.
«در مسائل بسيار مهم اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي و مراجعة مستقيم به آراء مردم صورت بگيرد…»
آنچه در اين مورد مبهم و نارسا مي نمود، سكوت قانوني در مورد مقام آغاز كننده و پيشنهاد دهندة همه پرسي بود. اين مطلب تلويحاً از اشاره قسمتي از اصل 131 استنباط مي شد كه مقرر مي داشت :
«…شوراي موقت رياست جمهوري و وظايف و اختيارات رئيس جمهور را جز امر همه پرسي بر عهده دارد»
ولي در قانون وظايف و اختيارات و مسئوليت هاي رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 22/8/65 استنباط به گونة ديگري شد و ماده 10 آن قانون مقرر داشت:
«رئيس جمهور موظف است ، نتيجه همه پرسي را پس از طي مراحل قانوني و ابلاغ به وي ظرف مدت پنج روز امضاء نموده و براي اجرا به مسئولين ابلاغ نمايد.»
در بازنگري قانون اساسي ، از يك سوء «فرمان همه پرسي » بر عهدة مقام رهبري قرار گرفته (بند 3 اصل 110) و از سوي ديگر مقرر گرديده است كه«مصوبات شوراي بازنگري پس از تاييد و امضاي مقام رهبري بايد از طريق مراجعه به آراء عمومي به تصويب اكثريت مطلق شركت كنندگان در همه پرسي برسد»(اصل 177). بدين ترتيب ،مي توان اكنون صورتهاي سه گانه (اساسي ـ سياسي ـ تقنيني ) همه پرسي را در قانون اساسي يافت.
سوالي كه در اينجا مطرح ميشود اين است كه آيا همه پرسي موضوع اصل 59 قانون اساسي شاهد تمام موارد (اساسي ـ سياسي ـ تقنيني )مي شود يا خير ؟ بويژه آنكه در ذيل اصل مذكور مقرر گرديده است : «درخواست مراجعه به آراء عمومي بايد به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان مجلس برسد» از سوي ديگر، قانون همه پرسي در جمهوري اسلامي ايران مصوب 4/4/68 در آستانة بازنگري قانون اساسي به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است. ظاهراً اين قانون، مطلق همه پرسي، در تمام موارد است. در اين زمينه نيازمند توضيحاتي هستيم:
1 . در مورد همه پرسي اساسي (بازنگري قانون اساسي ) قسمتي از اصل 177 تصريحاً اعلام مي دارد كه :«رعايت ذيل اصل پنجاه و نهم در مورد همه پرسي «بازنگري قانون اساسي » لازم نيست» بدين ترتيب، مي توان نتيجه گرفت كه اصل مذكور (اصل 59) شامل همه پرسي اساسي نمي شود.
2 . در بازنگري قانون اساسي جاي مقام و مرجع درخواست كننده مراجعه به آراء عمومي (مذكور در اصل 59) همچنان خالي است. تنها نقطه اتكا در آغاز گري و پيشنهاد همه پرسي ، همان موضوع فرمان همه پرسي است كه در عهده مقام رهبري قرار دارد (بند 3 اصل 110). مي دانيم كه در سلسله مراتب مقامات رهبري بر قوه مقننه نظارت و اشراف دارد (اصل 57)بديهي است موضوع فرمان همه پرسي از سوي وي را نمي توان «درخواست» تلقي نمود كه مورد بررسي و تصويب مجلس قرار گيرد. در اينجا اگر موضوع فرمان همه پرسي را عام بدانيم (كه از ظاهر عبارت چنين بر مي آيد)، در اين صورت ، فرمان همه پرسي تقنيني از سوي مقام رهبري، معارض «درخواست» مذكور در اصل 59 تلقي مي گردد، و اگر زمان فرمان مذكور را محدود به همه پرسي سياسي بنماييم در اين صورت ، مقام درخواست كننده مراجعه به آراء عمومي همچنان نامشخص مي ماند. در نهايت، چون درصدر اصل 59 به «اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي و مراجعه به آراء عمومي » اشاره شده است با احتياط به نظر مي رسد كه چون هدف وضع قانون است و تكليف وضع قانون اصولاً (از راه همه پرسي ) و نهايتاً (در قانونگذاري عادي ) به عهده مجلس قرار داد، مقامات صالح پيشنهاد همه پرسي همان مقامات صالح پيشنهاد به صورت لوايح و طرحهاي قانوني باشند. در اين خصوص اصل 74 قانون اساسي مقرر مي دارد:
«لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم ميشود و طرحهاي قانوني به پيشنهاد حداقل پانزده نفر از نمايندگان در مجلس شوراي اسلامي قابل طرح است»
بدين ترتيب ، مي توان پيشنهاد دهندگان موضوعات و مسائلي را كه بايد به آراء عمومي گذاشته شود (و درخواست آنان به تصويب مجلس برسد)هيات وزيران يا نمايندگان مجلس فرض نمود.
سوم . عزل و نصب رئيس صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران
اصل 175 سابق مي داشت كه رسانه هاي گروهي (راديو و تلويزيون )«زير نظر مشترك قواي سه گانه قضاييه ، مقننه و مجريه اداره خواهد شد . ترتيب آن را قانون معين ميكند»
در اجراي اصل مذكور، قانون اداره صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران مصوب 8/10/59 در مواد 1 و 2 مقرر مي داشت كه هر يك از قوا با تعيين يك يك نماينده به صورت شوراي سرپرستي ، سازمان را اداره خواهند نمود. اين نمايندگان مي بايست از سوي قواي سه گانه مي بايست از سوي قواي سه گانه انتخاب و معرفي مي شدند . از سوي ديگر، به موجب بند 4 ماده 7 قانون مذكور «تعيين معرفي مي شدند از سوي ديگر به موجب بند 4 ماده 7 قانون مذكور «تعيين مدير عامل با اكثريت آراء از افراد خارج از خود »با شوراي سرپرستي بود.
درمقررات مذكور براي مقام رهبري نظارت مستقيم پيش بيني نشده بود.
اهميت صدا و سيما و نقض تبليغاتي تعيين كننده آن، سازمان را به صورت يك نهاد سياسي موثر در آورده بود بدين خاطر «تمركز از مديريت صدا و سيماي به صورتي از قواي سه گانه در آن نظارت داشته باشند» در دستور كار شوراي بازنگري قرار گرفت. اصل 175 اصلاحي مقرر مي دارد :
«در صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران آزادي بيان و نشر افكار با رعايت موازين اسلامي و مصالح كشور بايد تامين گردد .نصب و عزل رئيس سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران با مقام رهبري است و شورايي مركب از نمايندگان رئيس جمهور، رئيس قوه قضاييه و مجلس شوراي اسلامي (هركدام دو نفر)نظارت بر اين سازمان خواهند داشت.»
در اين اصل رئيس سازمان منصوب مقام رهبري است، و در نتيجه ، در مقابل او مسئوليت دارد. از طرف ديگر ، نظارت نمايندگان قواي سه گانه بر امور صدا و سيما مسئوليت رئيس مذكور در مقابل قواي سه گانه نيز مي باشد . اين مسئوليت مضاعف در مقابل دو مقام غير همعرض قابل تامل است . اگر برفرض، در نظارتهاي دوگانه مذكور (رهبري و شوراي قواي سه گانه ) اختلافي پيش آيد ، به لحاظ سلسله مراتب ، ظاهراً نظارت مقام رهبري بر نظارت نمايندگان قواي سه گانه مرجح خواهد بود، كه در اين صورت موضوع نظارت شوراي قواي سه گانه ضعيف و عملاً منتفي به نظر مي رسد . به هر حال، ذيل اصل 175 مقرر مي دارد :
«خط مشي و ترتيب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معين
مي كند.»
چهارم . حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه
قانون اساي سيستم تفكيك قواي سه گانه (اصل 57) را مقرر داشته است ، بدين ترتيب كه هر يك از قواي مذكور وظايف مربوط ب خود با انجام دهد. اما ممكن است بين آنها ارتباطي موضوعي در خصوص سازمان و تشكيلات و مسائلي وجود داشته باشد و يا تعارضي در صلاحيت آنها مشاهده شود. از طريق تنظيم روابط
مي توان موجبات تشريك مساعي بين سه قوه را به منظور نيل به هماهنگي و حسن اجراي امور فراهم نمود.
قانون اساسي 1358 مسئوليت «تنظيم روابط سه گانه » را بر عهده رئيس جمهور قرار داده بود (اصل 113 سابق )در بازنگري ، اين موضوع تحت عنوان «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه » (بند 7 اصل 110 )جز صلاحيت هاي مقام رهبري قرار گرفته است.
عنوان مذكور يك اصل كلي است كه از طريق آن نمي توان به جزئيات مشخص و روشني دست يافت ، زيرا اوضاع و احوال كشور در هر زمان مستلزم تدبير و حركت متناسب است. تنظيم روابط در واقع يك كردار سياسي است كه نمي توان آن را در قالب موضوعات مشخصي درآورد ؛ اما به هر حال ، در صورت بروز وقوع اختلاف، مقام رهبري به علت اشرافي كه بر قواي سه گانه دارد مي تواند به حكميت و داوري بنشيند و اختلاف في ما بين را، هرچه كه باشد، حل كند بديهي است در اين صورت اصول قانون اساسي حاكم بر قواي مذكور همچنان مي بايست پابرجا باشد.
پنجم. حل معضلات نظام از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام
تجربه ده ساله در جمهوري اسلامي ايران نشان داد كه علي رغم وجود نهادها و سازمانهاي گوناگون و تفكيك قوا و تعيين تكليف هر يك در قانون اساسي، انجام وظيفه و اتخاذ تصميم در برخي از امور به راحتي قابل اعمال نيست. قانون اساسي داراي اصول ثابتي بود كه گريز يا انحراف از آن موجب شكستن حرمت وآمريت آن مي شد. اين امر البته نمي توانست به صلاح جامعه اي باشد كه خود را ملتزم و متعهد نسبت به حاكميت قانون مي داند.
از جمله مواردي كه منشاء اشكالات و اختلافات گرديد، مساله تعارض بين صلاحيت مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان بر سر برخورد مصالح نظام با موازين شرعي بود كه شرح و جريان آن در صفحات پيش بيان گرديد.
امر مذكور، در فرمان 4/2/68 به عنوان تصميم قانون اساسي پيشنهاد شد، و بدين ترتيب اصل كلي «حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيست، از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » جزء وظايف و اختيارات رهبر قرار گرفت (بند 8 اصل 110)
مقام رهبري براي تصميمات فوق العاده يا مجمع مذكور را به مشورت مي طلبد و يا آنكه حل مسائل را به آنان مي سپارد براي روشن شدن امر به بررسي آن مي پردازيم:
الف . تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام
مجمع تشخيص مصلحت نظام توسط رهبري تشكيل مي شود و قانون اساسي در خصوص تركيب اعضاي مجمع اعلام داشته است كه : «اعضاي ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبري تعيين مي نمايد» (اصل 112) ؛ اما با توجه به فرامين صادره ملاكي بدين ترتيب در مورد اعضاي ثابت و متغير مشخص گرديده است :
1 . روساي قواي سه گانه ،
2 . فقهاي شوراي نگهبان ،
3 . نمايندگان ويژه رهبري،
4 . وزير مربوط،
5 . رئيس كميسيون مربوطه مجلس ،
ب . وظايف اختلاف مجلس شوراي نگهبان : به موجب اصل 112 قانون اساسي «مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تامين نكند» تشكيل مي شود، و پس از مشورتهاي لازم اتخاذ تصميم مي نمايد . نظر به اينكه مجمع در اين خصوص ناگزير از ورود به جزئيات امر مي باشد ، نياز به يك آيين نامه داخلي دارد. به همين خاطر ذيل اصل مذكور چنين مقرر داشته است :
«مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهيه و تصويب و به تاييد مقام رهبري خواهد رسيد.»
2. همكاري با رهبري در حل معضلات نظام : اصل 110 (8) يكي از وظايف و اختيارات رهبري را « حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيست ، از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » مقرر داشته است.
هرچند كه تاكنون حل اختلاف مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان به عنوان موضوع اصلي حل معضلات نظام شناخته شده است ، اما اين عبارت (معضلات نظام )مبهم و كلي به نظر مي رسد و مي تواند شامل هر مساله اي در قلمرو و اختيارات و مسئوليت هاي هر يك از قواي سه گانه باشد . از سوي ديگر ، عبارت «از طريق عادي قابل حل نيست »راه را براي هرگونه گريز از نظام تعيين شده در قانون اساسي باز مي گذارد.
بدين ترتيب ملاحظه ميشود كه اصل مذكور دست مقام رهبري را با كمك مجمع تشخيص مصلحت نظام در دخالت و تصرف نسبت به كليه امور بازگذاشته است.
3 . مشاوره رهبري: به موجب قسمتي از اصل 112 «مجمع تشخيص مصلحت نظام… مشاوره در اموري را كه رهبري به آنان ارجاع
مي دهد» بر عهده دارد . بنابراين مجمع مذكور كه اكثر اعضاي آن را مقامات و مسئولان عالي مقام تشكيل مي دهند به عنوان مشاور ، مقام رهبري را ياري مي نمايند. از جمله موارد مشاوره اي كه قانون اساسي بدان تصريح نموده بدين شرح است :
1) «تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام » ( بند 1 اصل 110 )
2 ) «مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص ملحت نظام طي حكمي خطاب به رئيس جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي… پيشنهاد مي نمايد .» (اصل 177).
4 . ساير وظايف :
1 ) در صورت فوت يا كناره گيري يا عزل رهبر… شورايي مركب از رئيس جمهور، رئيس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام همه وظايف رهبري را بر عهده مي گيرد» (اصل 107)
2 ) «اين شورا در خصوص وظايف بندهاي 1 و 3 و 5 و 10 و قسمتهاي «د» و «هـ» و «و» بند 6 اصل 110 پس از تصويب سه چهارم اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام مي كند.» (اصل 107).
3 ) اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام در شوراي بازنگري قانون اساسي عضويت دارند (اصل 177 ).
بخش دوم
تغييرات و تتميم در قواي عاليه كشور
در بازنگري قانون اساسي تغييرات عمده و اضافاتي در وظايف و اختيارات قواي ثلاثه صورت گرفته است كه اهم آنها بدين ترتيب مورد بررسي قرار مي گيرد:
بند اول :
در قوه مقننه
اول . در مورد نام مجلس
نام مجلس در قانون اساسي 1358 «مجلس شوراي ملي» پيش بيني شده بود. مناقشات سياسي سال اول انقلاب ، مقام رهبري را بر آن داشت كه نام «مجلس شوراي اسلامي » را برگزيند. اين تغيير نام هرچند كه موضوعاًجزء تييرات قانون اساسي به شمار مي رود، اما قوه مقننه در جلسه مورخ 31/4/59 خود با قيد دو فوريت تصويب نمود كه نام مجلس «مجلس شوراي اسلامي » تعيين گردد و علاوه بر آن ، به موجب ماده 1 قانون بازنگري «در تمامي اصول و سرفصلها و مقدمه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، عبارت «مجلس شوراي ملي » به مجلس شوراي اسلامي تغيير يابد».
دوم . در تفويض اختيار تصويب اساسنامه دستگاههاي دولتي
اصل 85 قانون اساسي مصوب 1358 در موارد ضروري اختيار تفويض وضع بعضي از قوانين را از سوي مجلس به كميسيونهاي داخلي خود داده بود، به شرط آنكه اين قوانين به صورت آزمايشي و موقت اجرا گردد و تصويب نهايي آن با مجلس باشد.
از سوي ديگر، موضوع تصويب اساسنامه سازمانهاي دولتي موجب اشغال وقت مجلس بود. اصل حاكميت قانون ايجاب مي كند كه ايجاد امور عمومي و يا تاسيس موسسات عمومي بايد به موجب قانون و در حدود قانون اساسي باشد. به عبارت بهتر، اين امر از صلاحيت هاي مجلس شوراي اسلامي به شمار مي رود و ظاهراً به نظر مي رسد كه اين امر قابل واگذاري نباشد. اما از سوي ديگر ، هر يك از موسسات دولتي داراي اساسنامه ويژه هستند تا براساس آن بتوان اعمال وظيفه نمود. اين اساسنامه نوعاً جنبه فني وتخصصي دارد و مطالبي نيست كه در پارلمان محل بحث و گفتگو قرار گيرد، بخصوص اينكه بعضاً داراي مطالب مشابه است. بنابراين ضمن اينكه اصل تاسيس سازمان به تصويب مجلس مي رسد تصويب اساسنامه را مي توان به نهاد ديگري واگذار كرد . در بازنگري قانون اساسي ظاهراً اين موضوع مدنظر قرار گرفته و پاراگراف ذيل بدين شرح به اصل 85 قانون اساسي اضافه گرديده است :
«همچنين مجلس شوراي اسلامي مي تواند تصويب دائمي اساسنامه سازمانها، شركتها و موسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل 72 به كميسيون هاي ذيربط واگذار كند و يا اجازه تصويب آنها را به دولت بدهد . در اين صورت مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است. علاوه بر اين مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ ، براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد.»
با توجه به اين مراتب قانوني :
ـ تصويب دائمي اساسنامه هاي به وسيله «كميسيون ذيربط » بخ منزله «قانون» بوده ، همانند قوانين مستلزم نظارت شوراي نگهبان خواهد بود. اين موضوع از ظاهر عبارت « با رعايت اصل 72 »مذكور در اصل اصلاحي مشهود است.
ـ تصويب دائمي اساسنامه ها به وسيله «دولت» به منزلة «تصويب نامه و آيين نامه » بوده و مستلزم نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ كه ناظر بر قانونيت مصوبات هيات وزيران است (اصل 138) ـ
مي باشد .
علي رغم وجوه قانوني مذكور در خصوص مطابقت اساسنامه هاي مصوب با قانون اساسي و يا ساير قوانين به نظر مي رسد كه خلط موضوع پيش آمده باشد، زيرا در قسمتي از اصل آمده است كه :
«مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد . تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است ».
همچنين در قسمتي ديگر مقرر شده است :
«مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد»
نظارت دوگانه اي كه در عبارات مذكور براي «مصوبات دولت»مقرر گرديده ظاهراً منطقي به نظر نمي رسد ، و با اين وصف مي توان گفت چنانچه به جاي «مصوبات دولت »در عبارت اول «مصوبات كميسيون »عنوان شود، ايراد ياد شده به ترتيب ذيل رفع خواهد شد:
«مصوبات كميسيون نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است.»
سوم . در نظارت سياسي بر اعمال رئيس جمهور
قانون اساسي 1358 حق سوال (اصل 88) و حق استيضاح (اصل 89) وزيران و اعضاي دولت را براي قوه مقننه مقرر داشته بود. اين حقوق هنوز به قوت خود باقي است. در بازنگري قانون اساسي حق سوال و حق استيضاح از رئيس جمهور نيز بدين شرح مقرر گرديده است:
1 . به موجب اصل 88 اصلاحي «در هر مورد كه حداقل يك چهارم كل نمايندگان مجلس شوراي اسلامي از رئيس جمهوري… درباره يكي از وظايف (وي)سوال جواب دهد. و اين سوال نبايد در مورد رئيس جمهور بيش از يك ماه…به تاخير افتد مگر با عذر موجه به تشخيص مجلس شوراي اسلامي ».
2 . به موجب قسمت دوم اصل 89 اصلاحي «در صورتي كه حداقل يك سوم از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي رئيس جمهور را در مقام اجراي وظايف مديريت قوة مجريه و اداره امور اجرايي كشور مورد استيضاح قرار دهند، رئيس جمهور بايد ظرف مدت يك ماه پس از طرح آن در مجلس شوراي حاضر شود، و در خصوص مسائل طرح شده توضيحات كافي بدهد. در صورتي كه پس از بيانات نمايندگان مخالف و موافق و پاسخ رئيس جمهور، اكثر دوسوم كل نمايندگان به عدم كفايت رئيس جمهور راي دادند، مراتب جهت اجراي بند 10 اصل 110 به اطلاع مقام رهبري ميرسد» در اين ارتباط ، براساس اصل 110 (10) «عزل رئيس جمهور با در نظر گرفتن مصالح كشور…(با) راي مجلس شوراي اسلامي و عدم كفايت وي براساس اصل 89» از وظايف و اختيارات مقام رهبري است.
در خصوص اصل مذكور نكته اي جالب توجه مشاهده مي شود :
در بين انواع دموكراسي سيستم ايران از جهت انتخاب مستقيم رئيس جمهور توسط مردم مشابه سيستم رياستي و از جهت تعيين دولت كه انتخاب غير مستقيم مردم ميباشد مشابه سيستم پارلماني است. در اين خصوص مجلس شوراي اسلامي كه مشروعيت خود را مستقيماً از مردم مي گيرد بر دولت كه مشروعيت خود را از طريق رئيس جمهور و مجلس به دست مي آورد، برتري دارد . اين برتري البته قابل توجيه و منطقي به نظر مي رسد؛ اما در آنجا كه رئيس جمهور و مجلس شوراي اسلامي هر دو داراي مشروعيت يكسان مردمي هستند (علاوه بر آن ، رئيس جمهوري داراي مشروعيت فراگير ملي و عالي ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبري است )مساله نظارت مجلس بر وي (در مقام رياست جمهوري نه رياست دولت) بحث برانگيز به نظر مي رسد.
چهارم . در نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي بر
تصويب نامه هاي دولت
اصل 126 سابق مقرر داشته بود:
«تصويب نامه و آيين نامه هاي دولت پس از تصويب هيات وزيران به اطلاع رئيس جمهور مي رسد و در صورتي كه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر هيات وزيران مي فرستد»
نظارت رئيس جمهور بر مصوبات هيات دولت، قبل از بازنگري قانون اساسي ، به لحاظ اينكه رياست هيات وزيران با نخست وزير بود (اصل 134 سابق )موجه به نظر مي رسيد، اما اكنون به خاطر آنكه «رياست هيات وزيران با رئيس جمهور است…»(اصل 134 اصلاحي )وي خود در تصويب مصوبات مباشرت و مشاركت دارد، و علي الاوصول ، نظارت او بر قانونيت مصوبات و ترتيب مذكور (اصل 126سابق ) منتفي است پس اگر فرض نظارت را باز قبول داشته باشيم مقام ديگري اين امر را مي بايست بر عهده مي گرفت. ذيل اصل 138 اصلاحي، نظارت مذكور را بدين ترتيب بيان داشته است :
«تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيون هاي مذكور در اين اصل ، ضمن ابلاغ براي اجرا ، به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيات وزيران بفرستد»
در اصلاحيه اخير دو نكته قابل توجه است :
نكته اول مربوط به «مقام ناظر» بر مصوبه دولت است. در خصوص ضرورت واگذاري وضع مقررات به دولت (كه علي الاوصول وضع هرگونه مقررات مربوط به اعمال قوه مقننه است) دلايل سياسي و فني ارائه شده است نظير:
1 . تعداد زياد آيين نامه ها و عدم فرصت كافي در قوه مقننه براي وضع آنها.
2 . نياز به صلاحيت فني در وضع آيين نامه ها و عدم امكان آن براي مجلس،
3 . احتياط سياسي قوه مقننه در وضعآيين نامه ها و واگذاري عمدي آن به قوه مجريه.
حال به دلايل مذكور يا هر دليلي كه تصور شود، ارسال مصوبات به رئيس مجلس ممكن است موجب درگير شدن قوه مقننه باشد، هر چند كه «مقام ناظر»رئيس مجلس است نه مجلس، اما به هر حال ، فضاي قوه مقننه از طريق رئيس مجلس از نظر مصلحتي (علاوه بر نظارت قانوني )مي تواند نسبت به مصوبات دولت موثر و بازدارنده باشد و كار دولت را در سرعت اجراي امور با وقفه يا اشكال مواجه سازد.
نكته دوم مربوط به همزماني اقدام دولت در «ابلاغ براي اجرا» و «اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي » است ايرادي كه بر اين ترتيب وارد به نظر مي رسد اين است كه امكان دارد مصوبه در حال اجرا و يا اجراشده پس از مدتي ، به دليل خلاف قانون بودن، توسط رئيس مجلس براين تجديد نظر به هيات وزيران باز پس فرستاده شود. در اين صورت ؛ اصلاح موخر بر اجراي مقررات به يقين خالي از اشكال نخواهد بود.
بند دوم
قوه مجريه و طرح نوين رياست جمهوري
وجود دو نهاد مجزاي «رياست جمهوري » و «دولت»مقرر در قانون اساسي 1358 ، از همان آغاز شكل گيري نظام ، براي جامعه ما مساله ساز و مشكل آفرين شده بود. اين دو نهاد، هم از لحاظ تفكيك صلاحيت ها، هم از لحاظ برخورد صلاحيت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمي توانست وافي به مقصود و كارساز باشد. اشكالات عملي گوناگون در خصوص عدم تناسب موقعيت مهم رئيس جمهور با اختيار وي ، در نصب و عزل وزيران ، در مصوبات و تصميمات و سياستها ، عدم هماهنگي در مديريت قوه مجريه به خوبي مشهود بود، به ترتيبي كه جز اصلاح اصول براي تاسيس يك « قوه مجريه منسجم و هماهنگ » راه ديگري به نظر نمي رسيد. به هر حال ، در بازنگري قانون اساسي پست نخست وزير كلاً حذف، و رياست دولت و وظايف و اختيارات مربوط به رياست جمهوري واگذار شد. اهم موارد بدين شرح است:
اول . در هيات وزيران
در نظام نوين قوه مقننه مجريه ، ميدان وسيع «رياست هيات وزيران » و مسائل مربوط به آن در اختيار رئيس جمهور قرار گرفت، كه مجموعه اصول اصلاحي و تتميمي آن بدين شرح قابل بررسي است:
الف . رياست هيات وزيران
به موجب اصل 134 اصلاحي «رياست هيات وزيران با رئيس جمهور است كه بر كار وزيران نظارت دارد و با اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم هاي وزيران و هيات وزيران و هيات دولت مي پردازد و با همكاري وزيران ، برنامه و خط مشي دولت را تعيين و قوانين را اجرا مي كند.
در موارد اختلاف نظر و يا تداخل در وظايف قانوني دستگاه هاي دولتي، در صورتي كه نياز به تفسير يا تغيير قانون نداشته باشد، تصميم هيات وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود ، لازم الاجرا است. رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيات وزيران است.»
در اصل مذكور چند نكته قابل توجه است :
1 . نظارت : نظارت از جمله اصول كليدي ، مديريت به شمار ميرود در اصل مذكور مندرج است. بدين ترتيب، رئيس جمهور كه ابتكار تاسيس هيات وزيران را (كه علي الاوصول با توجه به برنامة سياسي مشخصي ايجاد مي شود ) بر عهده دارد ، ضرورتاً نظارت بر كار وزيران در چگونگي اجراي برنامه دولت را بايستي بر عهده داشته باشد؛ زيرا هم او مسئول نتايج خوب و بد كار هيات خواهد بود، همچنانكه در ذيل اصل مذكور اشاره شده كه «رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيات وزيران است.»
2 . هماهنگي : وزيران در قوه مجريه داراي دو سمت «وزارت» و «عضويت هيات وزيران» هستند : در سمت «وزارت » (براساس اصل 133 ) و براساس سياست هاي تعيين شده مسئوليت هاي مشخصي بر عهده دارند و در سمت «عضويت هيات وزيران » منفقاً در امور دولت اشتراك مساعي مي كنند . قانون اساسي در هر دو مورد هماهنگ سازي «تصميمهاي وزيران » ( در مقام وزارت ) و حفظ هماهنگي «تصميمات هيات وزيران» را بر عهدة رئيس جمهور قرار داده است . تكيه و تاكيد بر هماهنگي موجب افزايش قوت و قدرت دولت است و از تشتت و مقابله عوامل اندروني آن جلوگيري مي نمايد. تاكيد قانون اساسي بر اين اصل تا آن حد ميباشد كه رئيس جمهور علاوه بر كسب راي اعتماد فردي «وزيران» از مجلس (اصل 133 )موظف است براي «هيات وزيران»نيز پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر راي اعتماد بگيرذ (قسمت اول اصل 87) . قرينه تاكيد بر هماهنگي در اين خصوص مشهود است كه در دوران تصدي نيز رئيس جمهور «در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف مي توانداز مجلس براي هيات وزيران تقاضاي راي اعتماد كند»(قسمت دوم اصل 87)تا به اين ترتيب حتي المقدور شبهه اختلاف در مقابل مجلس از ميان برداشته شود،و به نظر مي رسد كه مجلس در صورت بقاي اختلاف نتواند به دولت راي اعتماد بدهد.
3 . همكاري : هماهنگي بين وزيران به ترتيب مذكور مستلزم اجابت عملي هر يك از آنان در همكاري با رئيس جمهور، «تعيين خط مشي هاي دولت » و در «اجراي قوانين »در واقع مي توان گفت هماهنگي در تصميمات دولت خواهد بود در غير اين صورت حتي نظارت بر كار وزيران و قصد هماهنگ ساختن امور از سوي رئيس جمهور به وي اين امكان را مي دهد تا وزير ناهماهنگ را عزل نمايد(اصل 136).
4 . حل اختلاف : تقسيم و تفكيك منطقي وظايف بين دستگاههاي مختلف يكي از ضروريات به نظر مي رسد. وظايف خاص مديريت دولتي شامل امور مختلفي است كه براساس آن وزارتخانه ها و دستگاههاي دولتي ايجاد مي گردد و حدود اختيارت هر يك از وزيران را قانون معين مي كند (اصل 133)علاوه بر آن، مجموعه دولت در مقام اشتراك مساعي داراي وظايف و اختيارات تفكيك شده است. گاه اتفاق مي افتد كه در تعيين قلمرو وظايف دستگاهها ابهامهايي به نظر مي آيد كه يا ناشي از قانون و يا ناشي از اقدام دولت و اختلاف برداشت ميان مقامات مجري است به هرحال و بدين ترتيب ، اختلاف نظر و تداخل وظايف محتمل است. تجربيات گذشته نشان دهنده پايداري اختلافاتي از اين دست بوده است .
اين امر در بازنگري مورد توجه قرار گرفته و در اصل 134 مراتبي براي حل اختلاف مقرر شده است كه بدين ترتيب نتيجه گيري ميشود:
در صورتي كه اختلاف نظر و يا تداخل وظايف ناشي از قانون باشد ، مجلس شوراي اسلامي از طريق «تفسير يا تغيير قانون » قادر به حل اختلاف و تفكيك وظايف خواهد بود.
در صورتي كه اختلاف و تداخل در وظايف جنبة اجرايي داشته باشد، براي حل اختلاف «تصميم هيات وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود لازم الاجرا است»
ب . رياست برنامه و بودجه و امور استخدامي
تهيه بودجه كل كشور بر عهده دولت«اصل 52»و تعيين برنامه و خطي مشي دولت بر عهده رئيس جمهور و رئيس هيات وزيران است «اصل 134».
امور برنامه و بودجه از جهت تامين و اجرا ريشه در كليت جامعه دارد، و ما به الاشتراك كليه دستگاههاو سازمانهاي عمومي است. برنامه و بودجه هماهنگ ارتباط مستقيم با شبكه مشترك دولت دارد و لازمه تصميمات هماهنگ دولت نيز مي باشد.
امور اداري و استخدامي نيز ار جهت تنظيم نظام اداري جامع و نظام استخدامي يكسان و متعادل از جمله وسايل و ابزار كار دولت است.
اصولاً هيچ دستگاهي دولتي را نمي توان فارغ از امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي مي دانست. اين امور مشترك شايسته استقرار در مركز دولت و هيات وزيران مي باشد كه مركز مشترك كل دستگاههاس دولتي است.
در رژيم گذشته سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداري و استخدامي كشور وابسته به نخست وزير بود. پس از انقلاب و حتي پس از تصويب قانون اساسي سازمانهاي مذكور همچنان وابسته به نخست وزيري ماند. از سوي ديگر، مسئوليت نخست وزير بسيار محدود و در برابر مجلس فقط «مسئول اقدامات هيات وزيران » بود (اصل 134 سابق).
مساله عدم مسئوليت فردي نخست وزير موجب شده بود كه موضوع سازمانهاي وابسته به نخست وزيري (و از جمله سازمانهاي مذكور ) اين سئوال را مطرح سازدكه «آيا مي توان اين چنين سازمانهايي را كه وسيله و ابزار نظارت نخست وزير بر كار وزيران و هماهنگي تصميمات دولت و تعيين برنامه و خط مشي دولت… است از نخست وزيري متنزع و به وزارتخانه اي واگذار نمود؟» در پاسخ به سوال مذكور شوراي نگهبان اعلام داشت:
«وجود يا ايجاد سازمانهاي وابسته به نخست وزيري كه وسيله و ابزار نظارت نخست وزير بر كار وزيران و هماهنگي تصميمات دولت و تعيين برنامه و خط مشي دولت به طور كلي مربوط به وظايف مزبور از نخست وزير و واگذاري آنها به وزارتخانه هاي ديگر قانون اساسي مغاير است…»
با وجود اين ،مجلس شوراي اسلامي به موجب قانون 16/10/67 «سازمان برنامه و بودجه» را به «وزارت برنامه و بودجه»تغيير داد و شوراي نگهبان نيز با توضيحاتي اين تغيير را خلاف شرع و قانون اساسي ندانست.
در ارتباط با مورد مذكور ، اصل 126 جديد مقرر مي دارد:
«رئيس جمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيماً بر عهده دارد و مي تواند اداره آنها را بر عهده ديگري بگذارد.»
بدين ترتيب ، رئيس جمهور به عنوان رئيس هيات وزيران ، با در اختيار داشتن سازمانهاي مذكور ، ابزار لازم را براي نظارت و هماهنگي در اختيار دارد. بديهي است كه وي در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب اصل 126 مذكور بر عهده دارد «در برابر ملت و رهبر مجلس شوراي اسلمامي مسئول است »(اصل 122).
ج . اعطاي نمايندگي ويژه
قانون اساسي وظايف رئيس جمهور و هيات وزيران را در اصول متعدد تصريحاً مشخص نموده و تعيين حدود وظايف و اختيارات وزيران را به قانون عادي محول ساخته است (اصل 133) بنابراين وظايف و اختيارات همه اعضاي رئيسه قوه مجريه براساس قانون است (اصل حاكميت قانون ) مقتضاي حاكميت قانون استمرار و ثبات و پايندگي آن است ؛ اما گاه اتفاق مي افتد كه به دليل رخدادهاي فوق العاده ، اموري اتفاقي و ناپديدار و گذرا پيش
مي آيد كه حل و فصل آن فوري و ضروري است و در كوتاه مدت دسترسي به قانون متناسب و ويژه ممكن نيست . در چنين حالتي دولت ناگزير به اتخاذ تصميم متناسب و شايسته خواهد بود.
اين گونه امور به لحاظ آنكه در رديف امور پيش بيني شده نيست عنوان «موارد خاص»پيدا مي كند. در اين خصوص اصل 127 جديد مقرراتي بدين شرح را بيان داشته است:
«رئيس جمهور مي تواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصويب هيات وزيران نماينده يا نمايندگاني ويژه با اختيارات مشخص تعيين نمايد. در اين موارد، تصميمات نماينده يا نمايندگان مذكور در حكم تصميمات رئيس جمهور و هيات وزيران خواهد بود».
ظاهر اين اصل نشان مي دهد كه نمايندگي ويژه در مورد اموري است كه ابعاد مختلف (اقتصادي ، اجتماعي ، فرهنگي ، سياسي و غيره) دارد، و نماينده ويژه علي الاصول بايستي از اين طريق بتواند از سوي تمامي اعضاي دولت تصميمات لازم را اتخاذ نمايد و اقدامات شايسته را معمول دارد. بنابراين با تعيين نماينده از سوي رئيس جمهور وتصويب از ماموريت سوي هيات وزيران، به نماينده مزبور مشروعيت لازم براي اتخاذ تصميمات گوناگون داده
مي شود.
د . كميسيون هاي دولت
اصل بر اين است كه هيات دولت تحت رياست رئيس جمهور مرجع اصلي اتخاذ تصميم در سياست هاي كلي دولت است ؛ اما بعضي از امور اداري جنبه هاي تخصصي و فني است؛ به ترتبي كه فقط ارتباط با وزارتخانه ها همخانواده پيدا مي نمايد و در حوصله بحث ساير وزيران نيست. با توجه به فراواني كار دولت و عدم تعلق ارتباط صحيح وزيران با مسائل مذكور (صرف نظراز هماهنگي كه دركليه امور بايد وجود داشته باشد) مي توان امور تخصصي را با تصويب هيات وزيران ، به هيات كوچكتري از وزيران واگذار نمود. در اين خصوص قسمتي از اصل 138 اصلاحي مقرر مي دارد:
«دولت مي تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون هاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات اين كميسيون ها در محدوده قوانين پس از تاييد رئيس جمهور لازم الاجرا است.»
هـ . تصمميات دولت
دولت از يك سو به عنوان مقام اجرايي كشور اتخاذ تصميم هاي گوناگون مي نمايد، و از سوي ديگر، در اجراي قوانين ولي براي انجام وظايف خود به وضع تصويبنامه و آيين نامه مي پردازد (اصل 138 اصلاحي ).
اقدامات مذكور طبيعت دوگانه (تصميم و تصويب )دارد، اما ظاهراً قانون اساسي اين دو موضوع را از يكديگر تفكيك ننموده به ترتيبي كه كليد اموري كه در هيات وزيران به تصويب مي رسد، عنوان «تصوينامه » پيدا ميكند، و البته تمام موارد نيز به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد، با ذكر دليل براي تجديدنظربه هيات وزيران بفرستند (ذيل اصل 138 اصلاحي).
به هر حال ، بي ترديد هيات وزيران همواره ناگزير از اتخاذ تصميمهايي است كه در مجموعه مقررات نمي گيرد براي تفكيك اين دو امر مي توان ، در مورد مقررات ، عنوان «تصويبنامه » را مطابق قانون اساسي اختيار نمود، و در مورد تصميمها، عنوان «تصويبنامه» و يا «صورتجلسه تصميمات» هيات وزيران را برگزيد. در اين صورت ، موارد اخير نيازي به نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي ندارد، و به نظر مي رسد كه عمل خلاف قانون اساسي نيز صورت نگرفته است.
دوم . در نصب و عزل وزيران
در بازنگري قانون اساسي، با انتقال وظايف نخست وزير ، ابتكار هدايت و اداره قوه مجريه كلاً در اختيار رئيس جمهور قرار ميگيرد. بدين ترتيب ، نصب (اصل 133)و عزل (اصل 136)و قبول استعفاي (اصل 135) وزيران در قوه مجريه با رئيس جمهور است و آنان فرداً و جمعاً در مقابل وي مسئول اند (اصل 137) در خصوص عزل، رئيس جمهور راساً اقدام ميكند، اما به هر حال ، براي نصب وزيران و تكميل دولت موافقت مجلس لازم است (136)
نكته اي كه در اينجا قابل توجه به نظر مي رسد اين است كه در صورت خلاء در مديريت وزارتخانه ها (مثلاً به دليل عزل و يا اي عدم اعتماد به بعضي از وزيران ) ذيل اصل 135 اصلاحي مقرر
مي دارد:
«رئيس جمهور مي تواند براي وزارتخانه هايي كه وزير ندارند حداكثر براي مدت سه ماه سرپرست تعيين نمايد.»
اين حق قبل از بازنگري قانون اساسي براي نخست وزير اين گونه مقرر شده بود كه:
«نخست وزير مي تواند در موارد ضرورت به طور موقت برخي از وزارتخانه ها را بپذيرد».
در مورد اخير شوراي نگهبان در مقام تفسير چنين نظر داده است:
«در مواردي كه برحسب ضرورت به طور موقت نخست وزير متصدي وزارتخانه اي مي شود بايد با تصويب رئيس جمهور و تصويب مجلس شوراي اسلامي باشد.»
در موردي كه قانون اساسي به رئيس جمهور اجازه مي دهد به مدت سه ماه براي وزارتخانه بدون وزير، سرپرست معين نمايد، به نظر مي رسد كه اين اقدام نيازي به تصويب مجلس نداشته باشد؛ زيرا اگر قرار بود مجلس سرپرست تعيين شده را تاييد نمايد اين تاييد به منزلة راي اعتماد به وزير تلقي مي شد و سرپرست مذكور عملاً عنوان «وزير» را پيدا مي كرد.
به هر حال در صورت تعيين سرپرست براي وزارتخانه بدون وزير، به نظر مي رسد كه رئيس جمهور مسئول اقدامات او در مقابل مجلس باشد.
سوم. معاونان رئيس جمهور
با حذف پست نخست وزير ، رئيس جمهور اشتغالات فراواني را بر عهده دارد و بعيد به نظر مي رسد به تنهايي قادر به تصدي و مباشرت كل امور باشد. اصل 124 اصلاحي مقرر مي دارد :
«رئيس جمهور مي تواند براي انجام وظايف قانوني خود معاوناني داشته باشد. معاون اول رئيس جمهور با موافقت وي اداره هيات وزيران و مسئوليت هماهنگي ساير وزارتخانه ها را بر عهده دارد»
تعيين معاون از سوي رئيس جمهور مسئوليت وي را در قبال وظايف و اختيارات قانون اش منتفي نمي كند.
چهارم . توقف فقدان و پايان رياست جمهوري
قانون اساسي 1358 در اصول 130 تا 132 مقرراتي را در مورد توقف يا فقدان رياست جمهوري مقرر داشته بود، بدين ترتيب كه در زمان غيبت يا بيماري كمتر از دو ماده و در صورت فوت و كناره گيري يا بيماري بيش از دو ماه و عزل او، شورايي به نام شوراي موقت رياست جمهوري تشكيل مي شد. شورا تمام وظايف و اختيارات و امور رياست جمهوري را، جز امر همه پرسي، به عهده داشت. در صورت فقدان قطعي رئيس جمهور به دلايل مذكور، اين شورا موظف بود ترتيبي دهد كه حداكثر ظرف مدت پنجاه روز رئيس جمهور جديد انتخاب شود. در زمان شوراي موقت، استيضاح و عزل دولت و تجديد نظر در قانون اساسي ممنوع بود.
در بازنگري، اصول مذكور بدين ترتيب اصلاح گرديد:
الف. به جاي «شورا» معاون رئيس جمهور با موافقت رهبري اختيارات و مسئوليت هاي وي را بر عهده مي گيرد «در صورت فوت معاون اول و يا امور ديگري كه مانع انجام وظايف او گردد و نيز در صورتي كه رئيس جمهور معاون اول نداشته باشد مقام رهبري فرد ديگري را به جاي او منصوب ميكند» (اصل 131).
ب . «شورايي متشكل از رئيس مجلس و رئيس قوه قضاييه و معاون اول رئيس جمهور موظف است ترتيبي دهد كه حداكثر ظرف پنجاه روز رئيس جمهور جديد انتخاب شود.» اصل 131.
ج . « در مدتي كه اختيارات و مسئوليت هاي رئيس جمهور بر عهده معاون اول و يا فرد ديگري مي باشد ، وزرا را نمي توان استيضاح كرد يا به آنان راي اعتماد داد و نيز نمي توان براي تجديد نظر در قانون اساسي و يا امر همه پرسي اقدام نمود.» (اصل 132).
د . «استعفاي رئيس جمهور به رهبر تقديم ميشود» (اصل 130).
اضافه مي نمايد كه موضوع بيماري و غيبت كمتر از دو ماه رئيس جمهور (كه در اصل 130 سابق مقرر شده بود)در بازنگري مورد توجه قرار نگرفته است. حال، بر فرض پيش آمدن حالت مذكور مي توان گفت كه در اين خصوص نيز معاون اول مي تواند اختيارات و مسئوليت هاي رئيس جمهور را به عهده بگيرد.
نویسنده : دكتر سيد محمد هاشمي